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索 引 號: 000014349/2020-153555 是否有效:
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名  稱: 《中華人民共和國審計法實施條例》解讀
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《中華人民共和國審計法實施條例》解讀
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    修訂后的《中華人民共和國審計法實施條例》(以下簡稱審計法實施條例)在《中華人民共和國審計法》修訂四年后出臺了,并從2010年5月1日起施行。審計是查清被審計對象的財政收支和財務收支真實、合法、效益的一種經濟監督活動。這次修訂的實施條例進一步明確了審計監督的范圍,規范了審計監督權限,加強了對審計機關的監督,對審計機關進一步正確行使審計權力提供了依據。就此次修訂看,該條例至少在以下幾個方面對審計工作有重大幫助。  

一、進一步明確了對財政資金運用的審計范圍,完善了對財政資金運用進行跟蹤審計程序。

新修訂的實施條例對審計范圍進行了細化,具體規定了對財政資金運用實施跟蹤審計的范圍。審計工作主要是對財政資金使用的合法性和正當性作出判斷,國家資金運用主要有兩個方面:第一,對國家機關和國有事業性單位的經費使用和收支的合法性情況進行審計;第二,對國家財政投資和資助的項目使用資金的合法性和效益性進行審計。財政資金運用與財政收入是一對矛盾體,沒有財政收入就沒有財政資金運用,但財政資金運用不當也會使財政收入失去意義,其合法性也會受到置疑。所以,對財政資金的運用非常有必要進行審計監督。以往的做法都是在財政資金已經使用完畢后再來審計,這種事后監督,損失已經造成,多數已難挽回。新修訂的實施條例明確了審計機關對財政資金運用實施跟蹤審計的范圍,審計機關可以在財政資金運用過程中主動審計,當發現財政資金運用不當時可及時提出審計意見,制止不當行為,以最大限度地保護財政資金的使用安全。 增強了對政府投資項目審計的操作性。政府投資的項目主要有兩類:第一,全部使用預算內投資資金、專項建設基金、政府舉借債務籌措的資金等財政資金的建設項目;第二,以政府投資為主的建設項目,是指未全部使用財政資金但財政資金占項目總投資的比例超過50%,或者雖未超過50%但政府擁有項目建設、運營實際控制權的建設項目。政府投資是基建的大頭,如何保證政府投資資金按照計劃、預算使用離不開審計從外部對項目建設者和管理者的制約。 政府投資是拉動內需的重要火車頭。經濟發展的“三駕馬車”中投資和消費的結合最為密切,它們是拉動內需的兩大動力源,在投資活動中政府投資的金額大,投資項目投產后對國民經濟影響大,投資過程中對內需拉動作用大。這次我國平穩度過國際金融危機的一個主要原因,就是通過4萬億元的政府投資拉動內需,帶動了相關的制造業和服務業復蘇,使國家經濟走出低谷。由此可見,政府投資對拉動內需具有決定性的作用。從審計法及實施條例來看,審計機關是國家財政資金運用的監督機構,審計就是通過對財政資金運用進行真實、合法、效益監督,促使財政資金不被錯用和濫用,達到預期經濟目標。這更加說明在當前經濟發展形勢下,審計機關的作用不可或缺。

增強了審計系統的組織力量 2006年修訂的審計法中刪除了審計機關對企業內部審計指導權,但繼續保留了對注冊會計師事務所出具的審計報告具有檢查的權力。除此之外,為了保證財政資金運行的安全,保證各級審計機關能夠依法審計,對審計機構負責人任免問題上的更大話語權,新修訂的條例第十三條規定:“地方各級審計機關正職和副職負責人的任免,應當事先征求上一級審計機關的意見。”第十四條規定審計機構主要負責人除因本法條列明的四種原因,不得在任職期間被撤換。上級審計機關通過對下級審計機關的人事任免和業務指導,不但可以間接地督促地方審計機構保證審計質量,也可加強地方審計機構的獨立性,保證其不受權一些被審計對象的掣肘,也可在組織上保證審計機關負責人不會因正常履行審計職責被打擊報復,在一定程度上有利于提高審計質量。事實上,如何保障審計機關正常履行職責,一直是審計法立法的重要內容。在新修訂的實施條例中對此作了具體規定,以方便厘清各級審計機關與政府的關系。 審計機關查詢被審計單位金融賬戶負有保密義務。審計的主要方式是查賬,必然要對被審計對象的財務賬冊和相關文件等情況進行透徹了解,其中不可避免涉及被審計者的商業秘密。審計法實施條例第三十條規定,審計機關查詢被審計單位在金融機構的賬戶的,應當持縣級以上人民政府審計機關負責人簽發的協助查詢單位賬戶通知書;查詢被審計單位以個人名義在金融機構的存款的,應當持縣級以上人民政府審計機關主要負責人簽發的協助查詢個人存款通知書。審計機關和審計人員負有保密義務。這是一種雙重保密義務,即不但審計機關要保密,審計機關的工作人員知悉該秘密的也應負保守秘密義務。新修訂的實施條例進一步將審計機關及其工作人員的責任具體化,但遺憾的是規定仍不夠完整,其第五十五條規定:“審計人員濫用職權、徇私舞弊、玩忽職守,或者泄露所知悉的國家秘密、商業秘密的,依法給予處分;構成犯罪的,依法追究刑事責任。審計人員違法違紀取得的財物,依法予以追繳、沒收或者責令退賠。”我們可以看到,條文中只是規定了行政處分責任和刑事責任,并沒有規定如果審計機關及其工作人員違反保密義務時是否比照社會審計機構(注冊會計師事務所)及其工作人員那樣承擔民事責任。這么做固然免除了審計機關本來應當承擔的相應民事責任,但對被審計對象因泄密造成的財產損失無法補償,顯然有失公平。 條例明確了對被審計對象的告知義務。審計機關應當根據年度審計項目計劃,組成審計組,調查了解被審計單位的有關情況,編制審計方案,并在實施審計3日前,向被審計單位送達審計通知書。向被執法對象通告有關情況是執法機關的基本義務,也是公正行政的內容之一。國家審計機關的審計活動雖然不是管理性的行政行為,但卻是保障性的行政行為,審計機關在執法時應當尊重被審計對象的知情權,以便讓其有充分的時間說明和自辯財政收支和財務收支運用的情況,這既有利于保障被審計對象的權利,也有利于被審計對象對審計機關的行為合法性的監督,這是一個較好的制度性設計。  

二、新增了審計機關的審計保全權 封存被審計對象的賬冊。

審計法實施條例條例規定,在特殊情況下,審計機關可以不提前通知當事人而進入被審計單位立即進行審計。這樣做是考慮到近些年有些單位財務違法情況嚴重,但其財務賬冊報表卻做得巧妙、隱蔽。如果提前通知,被審計對象有可能提前轉移資產或藏匿、銷毀憑證,之后的審計會難度很大。考慮到這些實際情況,新修訂的實施條例規定了審計機關認為必要時可直接進入被審計單位查賬,目的主要是為了財政資金安全。為了保證公共利益安全,法律允許在規定條件下審計機關可以免除告知的義務。 審計機關在緊急情況下有權封存被審計單位的資產。審計機關在查賬時若發現被審計對象有轉移、藏匿財產和賬冊的情形,或者有證據證明被審計對象有可能轉移、藏匿財產和賬冊時,有權先將涉案財產和賬冊予以查封凍結。一方面保證順利查清賬目,另一方面保障財政資金安全。這樣做的前提條件是遇到緊急情況。如果不具備緊急情況,審計機關還是要尊重被審計對象的正常業務權利。但是在對公眾利益和機構活動兩個權利進行比較時,新修訂的實施條例還是傾向于公眾利益優先。為了保證財政資金安全,持縣級以上人民政府審計機關負責人簽發的封存通知書,可以在最低限度內暫停被審計對象的業務活動,但考慮到被審計對象的業務開展,查封凍結的時間以7日為限,遇有被審計單位阻撓、賬目復雜等特殊情況,封存可以延長7日。 新修訂的實施條例規范了封存資料和資產的程序與期限,擴大了可公布的審計結果的范圍,取消了原實施條例規定的范圍限制。是否公布由審計機關自行決定,但是有兩個特例:第一,公布對會計師事務所相關審計報告的核查結果時,需與有關主管機關協商;第二,公布對上市公司審計結果前,應當在5日前將擬公布的內容告知上市公司,因為上市公司的業績和經營狀況關系到成千上萬投資者的利益,也直接影響證券市場行情,在公布結果之前告知上市公司,可以盡可能避免審計錯誤,也有利于維護證券市場的平穩秩序。 賬戶及存款查詢。審計機關發現被審計對象財政收支或財務收支違法及公款私存等情形時,審計法實施條例第三十六條規定,審計機關有權查詢被審計對象在金融機構的賬戶和以個人名義在金融機構存款的法定權力。按此規定,審計機關查出違法款項時,應該有權采取查封凍結等措施,以保證被審計對象不能隨意轉移款項。  

三、完善了上級審計機關對下級審計機關監督的程序 進一步完善了組織監督程序。

審計法實施條例規定,審計機關負責人任免、撤換,需要經上級審計機關同意。這條規定主要有兩個意義:第一,可以保證下級審計機關依法履行審計職責時不會被地方政府突然撤職換人,解除了下級審計機關負責人的后顧之憂;第二,從組織系統上保證下級審計機關負責人的任命符合審計職責的條件要求,從組織制度上保證審計工作的正常進行。 完善了審計回避制度。審計法實施條例第十二條規定,審計人員在工作中,遇有可能影響公正審計的情況時應當申請回避,被審計單位也有權申請審計人員回避,這些情況包括:與被審計單位負責人或者有關主管人員有夫妻關系、直系血親關系、三代以內旁系血親或者近姻親關系的;與被審計單位或者審計事項有經濟利益關系的;與被審計單位、審計事項、被審計單位負責人或者有關主管人員有其他利害關系,可能影響公正執行公務的。審計人員的回避,由審計機關負責人決定;審計機關負責人辦理審計事項時的回避,由本級人民政府或者上一級審計機關負責人決定。回避是居中辦事的基礎條件之一,審計機關是代表國家對單位的財政收支和財務收支情況進行合法性和效益性監督,如果具體審計監督者與被審計對象有裙帶瓜葛關系,就可能影響公正審計,即使審計者做到了公正審計,一些被審計對象和社會公眾也會心生疑慮,不利于審計機關樹立公正執法形象,所以回避對所有的居中辦事者都是很有必要的。 明確了上級審計機關對下級審計機關業務監督程序。當上級審計機關發現下級審計機關作出的審計決定違法違規時,可以責成下級審計機關變更或者撤銷審計決定,也可以直接作出變更或者撤銷審計決定;審計決定被撤銷后需要重新作出審計決定的,上級審計機關可以責成下級審計機關在規定的期限內重新作出審計決定,也可以直接作出審計決定。這在程序上厘清了上級審計機關對下級審計機關業務的監督指導關系。如果下級審計機關沒有執行上級機關的決定,上級審計機關就可依法自行直接決定。審計法和實施條例規定上級審計機關的這些權力,對保障國家審計制度的正常運行具有重要意義。如果再增加規定下級審計機關不執行上級審計機關決定的,就在一定范圍予以公開,以爭取輿論支持,可能會更有利于提高審計工作的效率和公正性。

 

 

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